Masalah Indepedensi Kejaksaan

Kejaksaan sebagai lembaga penegak hukum (khususnya di bidang penuntutan) sama sekali tidak disebut oleh konstitusi kita. Penegakan hukum menurut UUD 1945 hanya dilakukan oleh Kepolisian dan oleh suatu kekuasaan kehakiman. Hanya saja, di dalam Bab IX tentang Kekuasaan Kehakiman itu terdapat pasal yang mengisyaratkan terbentukan lembaga lain yang terkait dengan Kekuasaan Kehakiman. Lembaga itu tentu saja bukan Mahkamah Konstitusi yang kebetulan terbentuk pasca amandemen ketiga.

Dalam UU tentang Kejaksaan, pada bagian mengingat (konsideran), Pasal dalam UUD yang dijadikan dasar berbeda-beda. Pada UU 15/1961 yang dijadikan dasar adalah Pasal 5 ayat (1), 20 ayat (1), pasal 24 dan pasal 27 ayat (1) Undang-Undang Dasar. Lalu pada UU 5/1991 dasar yang digunakan adalah Pasal 5 ayat (1), Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang Dasar. Terakhir, UU 16/2004 menjadikan Pasal 20, Pasal 21, dan Pasal 24 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai dasarnya.

Dari kesemua pasal tersbut hanya satu pasal yang merujuk kepada pembentukan suatu lembaga, yakni Pasal 24, tepatnya pada ayat (3) UUD 1945. Hal ini menjelaskan bahwa Kejaksaan merupakan lembaga atau badan yang terkait dengan kekuasaan kehakiman sebagaimana disebutkan bahwa, “Badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang-undang”. Pertanyaannya, jika dikaitkan dengan teori-teori pembagian atau pemisahan kekuasaan, di manakah Kejaksaan itu berada?

Pertama, mengingat apa yang dikatakan oleh Montesquieu bahwa, “Di setiap negara, selalu terdapat tiga cabang kekuasaan yang diorganisasikan ke dalam struktur pemerintahan, yaitu kekuasaan legislatif, dan kekuasaan eksekutif yang berhubungan dengan pembentukan hukum atau undang-undang negara, dan cabang kekuasaan eksekutif yang berhubungan dengan penerapan hukum sipil. Teori inilah yang relatif dipakai oleh seluruh negara di dunia dengan beberapa perubahan atau modifikasi.

Indonesia sendiri tidak menggunakan teori itu sepenuhnya. Sebagai bukti, eksekutif juga diberi kewenangan dalam pembuatan peraturan perundang-undangan yang menurut Montesquieu kewenangan tersebut merupakan kewenangan ekslusifnya lembaga legislatif. Sebab, yang dimaksud oleh Montesquie terkait dengan cabang-cabang kekuasaan tidak lain adalah pemisahan kekuasaan (separation of power). Sebab, keresahan yang muncul saat itu adalah kekuasaan yang dijalankan oleh orang atau institusi yang sama. Keadaan ini dapat menimbulkan sebuah hukum dan kekuasaan yang tirani.

Hal yang tidak dapat dibantah adalah bahwa Kejaksaan merupakan lembaga negara yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman. Kejaksaan melalui Jaksa dalam sistem peradilan kita bertindak sebagai penuntut umum dan pelaksana putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap serta wewenang lain berdasarkan undang-undang. Namun, di pihak lain Kejaksaan merupakan lembaga pemerintahan.

Yusril Ihza Mahendra (videonya bisa dilacak di Youtube) mengatakan bahwa pemerintahan (pakai “p” kecil) merujuk kepada cabang kekuasaan eksekutif yang dikepalai oleh Presiden, sedangkan Pemerintah (pakai “P” besar) meliputi semua cabang kekuasaan (eksekutif, yudikatif, dan legislatif). Pendapat ini dikemukakan Yusril untuk mempertegas kedudukan Kejaksaan dan KPK yang menurutnya berada di bawah atau bagian dari cabang kekuasaan eksekutif.

Selanjutnya, Jaksa Agung yang merupakan pejabat negara diangkat dan diberhentikan oleh Presiden (dalam UU sebelumnya dan bagian umum penjelasan UU 16/2004 disebutkan bahwa Jaksa Agung juga bertanggung jawab kepada Presiden). Mahkamah Konstitusi sendiri (meski tidak khusus berbicara Kejaksaan) sudah memberi putusan terkait hal ini yang pada pokoknya menjelaskan bahwa fungsi-fungsi penyidikan dan penuntutan merupakan bagian dari tugas-tugas pemerintahan yang dalam hal ini adalah kekuasaan eksekutif.

Berdasarkan uraian di atas, saya lebih cenderung menempatkan Kejaksaan sebagai bagian dari eksekutif dibanding cabang kekuasaan lainnya. Saya memaknai badan yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman sebagai badan-badan yang menjalankan fungsi-fungsi kekuasaan apa saja, namun fungsi tersebut berkaitan dengan kekuasaan kehakiman. Berkaitan dengan kekuasaan kehakiman tidak lantas menempatkan suatu badan/lembaga menjadi bagian dari yudikatif.

Hanya saja, berkaitan dengan kemandirian (kemerdekaan) atau indepedency berdasarkan Pasal 2 ayat (2) UU 16/2004, hal ini tidak menempatkan Kejaksaan sebagai Lembaga Independen yang terpisah dari kekuasaan eksekutif. Sekiranyapun ada ide ingin menempatkannya sedemikian rupa, penting dipahami bahwa cabang pemerintahan (kekuasaan) keempat (The Fourth Branch of Government) biasanya didasarkan atas fakta bahwa lembaga, atau komisi atau badan negara tertentu menjalankan lebih dari satu bahkan menjalankan ketiga fungsi pemerintahan sekaligus.

Adapun Kejaksaan, ianya tidak menjalankan fungsi peradilan maupun fungsi legislasi. Kejaksaan berdasarkan ulasan di atas hanya menjalankan fungsi-fungsi penyidikan dan penuntutan di mana fungsi tersebut merupakan bagian dari fungsi-fungsi eksekutif. Lagi pula, dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, setiap fungsi pemerintahan harus memiliki cantolan, apakah bagian dari kekuasaan eksekutif, yudikatif, atau legislatif.

Tri Suhendra Arbani (2018) menyimpulkan bahwa kekuasaan keeepat yang menjelma menjadi lembaga negara baru tidak terpisah sama sekali dengan lembaga negara pokok namun tetap merupakan lembaga pembantu bagi lembaga negara pokok. Hal ini menimbulkan pertanyaan baru, jika ia merupakan pembantu bagi lembaga negara pokok, mengapa disebut sebagai cabang kekuasaan keempat? Saya pikir penting untuk diteliti lebih jauh aspek konstitusionalitas keberadaan cabang kekuasaan keempat ini.

Lantas apa yang dimaksud dengan “secara merdeka” dalam Pasal 2 ayat (2) UU Kejaksaan? Hal ini tentu berkaitan dengan tugas, fungsi, dan wewenang Kejaksaan yang harus dilaksanakan secara merdeka/mandiri. Pada bagian penjelas UU tersebut dijelaskan bahwa, “Yang dimaksud dengan “secara merdeka” dalam ketentuan ini adalah dalam melaksanakan fungsi, tugas, dan wewenangnya terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah dan pengaruh kekuasaan lainnya”.

Karenanya, aspek kemandirian pada kejaksaan hanya meliputi kemandirian fungsional dan personal terbatas. Sedangkan secara institusional dan finansial, Kejaksaan sama sekali tidak dapat disamakan dengan lemabaga peradilan lemebaga pokok dari dua cabang kekuasaan lainnya. Mungkin penting untuk didorong agar aspek kemandirian personal dapat terjamin dengan membatasi kewenangan Presiden dalam mengangkat dan memberhentikan Jaksa Agung. Peraturan sedapat mungkin menjamin seorang Jaksa Agung berani bertindak tanpa khawatir akan dicopot dari jabatannya.

Dibanding mewakili pemerintah, Kejaksaan yang ideal menurut saya adalah lembaga yang lebih mewakili kepentingan masyarakat dan/atau kepentingan lain yang sedang diwakilkannya berdasarkan kasus-kasus tindak pidana yang sedang dihadapi. Kejaksaan harus lebih peka terhadap rasa keadilan korban yang sekiranya tidak demikian, alangkah baiknya korban memilih sendiri siapa yang menjadi advokatnya di peradilan.